市場監管總局發展研究中心：健全食品聲稱管理體系 助力食品產業健康發展
2023-08-08
摘要：我國是食品生產和消費大國。食品安全是基本民生問題，也是重大政治問題、經濟問題和公共安全問題。現階段，我國食品聲稱管理體系尚不健全，夸大聲稱、虛假宣傳的違法行為層出不窮、屢禁不止，不僅危害人民群眾身體健康，嚴重打擊消費信心，同時擾亂了正常的市場秩序，影響國民經濟健康、持續、穩定發展。有必要基于食品聲稱相關問題影響居民消費的客觀事實，梳理我國食品聲稱管理現狀，分析其存在的主要問題，提出健全我國食品聲稱體系的建議，助力行業健康有序發展。
關鍵詞：食品聲稱；保健功能；營養安全；消費信心
民以食為天，食以安為先。食品安全不僅關系人民群眾身體健康與生命安全，食品行業作為國民經濟發展的重要支柱產業之一，食品安全更是關系國家經濟發展與社會和諧穩定。現階段，我國食品安全的主要問題已由質量安全問題向營養安全問題轉變。①作為消費者認識和選擇各類食品的重要依據和有效工具，真實、科學的食品聲稱對于保障食品安全至關重要。然而，我國尚未形成統一、系統、科學的食品聲稱管理體系，夸大食品聲稱、虛假宣傳產品的違法行為屢有發生，影響了人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。
國際食品法典委員會(CAC)通過發布《預包裝食品標識通用標準》《產品聲稱通用準則》《營養和保健聲稱使用準則》等標準和準則對全球食品聲稱的管理進行指導。其中，《預包裝食品標識通用標準》明確了營養特性聲稱屬于食品聲稱的一部分，并將“食品聲稱“定義為聲稱、暗指或暗示某種食品具有特定品質的任何表述，包括產地、營養特性、性質、加工、成分或其他特性方面。《營養和保健聲稱使用準則》明確了營養特性聲稱包含營養聲稱和保健聲稱兩大類，其中營養聲稱與食品具有特定營養特性相關，多與營養素的特性相關，包括營養素含量、比較及無添加三種類型；保健聲稱強調食品或其成分與健康之間的關聯性，多與營養物質的功能相關，包括營養素功能、其他營養物質功能及降低疾病風險三種類型。值得注意的是，《產品聲稱通用準則》明確，食品聲稱不可用于預防、減輕、治療或治愈某種疾病、機能失調或改善生理狀況，除非此類聲稱符合營養和特殊膳食用食品法典委員會制定的食品法典標準或準則，或者食品銷售國的法律允許此類聲稱。
我國涉及食品聲稱管理的法規以《食品安全法》及其實施條例為主、食品相關標準為輔，食品相關標準主要包括《預包裝食品標簽通則》(GB7718-2011)、《預包裝食品營養標簽通則》(GB28050-2011)、《預包裝特殊膳食用食品標簽》(GB13432-2013)等。《預包裝食品標簽通則》明確營養標簽是預包裝食品標簽的一部分，通過營養標簽向消費者提供食品營養信息和特性說明，包括營養成分表、營養聲稱和營養成分功能聲稱。我國的食品聲稱主要指營養聲稱和營養成分功能聲稱，相比于 CAC 提及的食品聲稱范圍更聚焦。同時，《預包裝食品營養標簽通則》也明確營養標簽標示的任何營養信息，應真實、客觀，不得標示虛假信息，不得夸大產品的營養作用或其他作用。
近年來，我國食品產業主營業收入約占 GDP 的10%，食品產業已成為我國經濟的重要組成部分。根據國家統計局發布數據，我國居民人均可支配收入增長率在 2021 年前均高于人均消費支出率，其中，人均食品煙酒支出增長率在2019 年超過人均消費增長率，但 2021 年后優勢逐漸減弱（見圖 1），一方面疫情抑制了居民非生活必需品的消費；另一方面也反映出我國居民食品類消費仍顯動力和信心不足。
根據中國消費者協會官方網站數據，對 2017- 2021 年間全國消協組織受理投訴情況中的商品和服務類別統計分析可知，按照商品大類維度分析（見圖2 ），食品類投訴數量由 2017 年的 20944 件增加到2021 年度的 77301 件，其在商品大類投訴中所占比重呈逐年上升趨勢，2020 年增速尤為顯著。食品類投訴案件數量排名從 2017 年最初的第 6 位升至 2021 年第 3 位。按照具體商品維度分析（見圖 3），食品投訴量由 2017 年度 13551 件增加至 2021 年度的59592 件，其中 2020 年度投訴案件同比增長115.51%。在此期間，食品投訴數量也在具體商品投訴排名中由2017 年最初的第 5 位升至 2021 年的第 1 位。
筆者通過整理市場監管總局官方網站公布的“多部門聯合整治＇保健＇市場亂象百日行動”和“2022 民生領域＇鐵拳＇行動”典型案例，共收集案例 225 件，其中涉及食品類案例 114 件。在食品類案例中，食品夸大、虛假宣傳類案例所占比重最高，共計 59 例，占食品類案例的 51.8%，占典型案例總和的 26.2%。
分析這些具體案例，食品欺詐和虛假宣傳問題主要體現在以下三個方面：一是食品中添加非法物質后，夸大聲稱和虛假宣傳。如消費者購買了聲稱“治療風濕、腰椎頸椎疼痛”的固體飲料及壓片糖果，服用后感覺身體不適。經對四款產品送檢、檢測，結果檢出醋酸潑尼松（激素類藥品）、吲哚美辛（鎮痛類藥品）等成分。二是發布虛假廣告或利用非法手段進行商品推銷，蒙蔽消費者。如貴州某生物科技有限公司在其銷售的牛初乳粉宣傳冊中，印有“四倍含量”“黃金奶源” “取自北緯 47°呼倫貝爾純凈草場”“48 小時鮮初乳” “奶源采收半徑距生產車間 2.9 公里以內”等無任何科學證明的內容。三是故意將普通食品與特殊食品及藥品進行概念混淆，誘使消費者作出錯誤選擇。如四川省達州市某商貿有限公司在活動中宣傳其銷售的“長壽伴侶藜麥米”產品具有治療高血壓和糖尿病等疾病的療效。
經分析 2017-2021 年間人均可支配收入、消費支出和食品煙酒支出增長率的關系，以及食品大類和具體產品投訴舉報情況，我國居民在食品領域的消費信心明顯不足，并且食品聲稱不規范是現階段影響食品安全的重要問題，嚴重損害了我國食品產業形象，擾亂了市場秩序，影響了國民經濟的健康、持續、穩定發展。
《食品安全法》明確“ 保健食品聲稱保健功能”，《食品安全法實施條例》進一步規定，除保健食品外的其他食品不得聲稱保健功能。
截至目前，我國受理批準的保健功能共 27 種，市場監管總局對允許使用的保健功能采用目錄制管理，《保健食品原料目錄與保健功能目錄管理辦法》明確了納入保健功能目錄的保健功能要求，如具有明確的健康消費需求，能夠被正確理解和認知；具有充足的科學依據及科學的評價方法和判定標準；不得涉及疾病的預防、治療和診斷；不得出現可能誤導消費者等其他情形。雖然保健功能未給出官方定義，但任何單位或個人在開展相關研究的基礎上，可以向審評機構提出擬納入或者調整保健功能目錄的建議。
我國食品相關標準對食品聲稱管理的方式與國際食品法典委員會(CAC)的管理方式相似，主要通過標準和準則的形式呈現。CAC 明確允許食品聲稱的類型分為營養聲稱與保健聲稱，我國則分為營養聲稱和營養功能聲稱，其中營養聲稱僅包含含量聲稱和比較聲稱，不包含 CAC允許的無添加聲稱。營養功能聲稱定義為某營養成分可以維持人體正常生長、發育和正常生理功能等作用的聲稱，與 CAC 中明確的營養素功能聲稱、其他功能聲稱的定義吻合，但不包括CAC 允許的降低疾病風險聲稱。
現階段，我國保健食品之外的其他食品僅允許營養含量聲稱和營養成分功能聲稱，其具體要求參見表1 和表 2。
通過上述表格內容可知，營養聲稱主要是聚焦食品中營養成分的含量描述其絕對值或比較值，相關數據需符合客觀事實。營養成分的功能聲稱尚未分類管理，僅列舉了 23 種能量和營養成分功能聲稱標準用語，與市場需求存在一定差距。
值得注意的是，《食品安全法》第四章第四節將保健食品、特殊醫學用途配方食品和嬰幼兒配方食品區別于其他普通食品，歸為特殊食品進行嚴格監管，但是食品相關標準在分類管理營養標簽的過程中又將食品分為特殊膳食類食品和專供嬰幼兒的主輔類食品、其他預包裝食品兩大類，其中特殊膳食類食品和專供嬰幼兒的主輔類食品中包含部分特殊食品，但未能全覆蓋。
（一）食品聲稱管理的體系尚未健全
從涉及食品聲稱管理的部門來看，食品安全國家標準制修訂工作職能隸屬于國務院衛生行政部門，食品安全監管工作職能隸屬于國務院食品安全監督管理部門，即監管依據的制定部門與監管部門非同一部門，由于工作方式方法的不同，導致法規和標準在制修訂過程中銜接存在問題，同時由于相關工作同步性欠缺，為后續食品聲稱的監管和消費者權益保護埋下隱患。
從現行的食品聲稱法規和標準配合度來看，我國食品安全現行法規和食品安全標準對食品的分類不盡相同。法規方面，《食品安全法》明確保健食品、特殊醫學用途配方食品及嬰幼兒配方食品屬于特殊食品；標準方面，特殊膳食類食品和專供嬰幼兒的主輔類食品包含嬰幼兒配方食品、特殊醫學用途配方食品等《食品安全法》中明確的特殊食品，同時還包含輔食營養補充品、運動營養食品，以及其他具有相應國家標準的特殊膳食用食品。特殊食品與特殊膳食用食品兩者存在交集又有不同，容易誤導消費者將特殊膳食類食品和專供嬰幼兒的主輔類食品中的非特殊食品等同于特殊食品，從而引發食品虛假、夸大宣傳等損害消費者權益的事件。
（二）食品聲稱管理的具體制度有待完善
法規方面，《食品安全法》中提及的“保健功能“暫無明確法律定義，保健功能的審批工作與保健食品的審評工作同步開展，即保健功能的審評是保健食品審評工作中的一部分。由于多重原因疊加影響，我國保健食品審評審批的步伐相對緩慢，現階段我國受理批準的保健功能僅 27 種，難以滿足老百姓對健康的需求。同時，由于保健食品新功能的技術審評細則暫未印發，拓展保健食品新功能的工作存在一定難度。
標準方面，《預包裝食品營養標簽通則》(GB28050-2011)明確我國預包裝食品允許使用營養聲稱和營養功能聲稱，其中營養聲稱為含量聲稱，消費者易于理解；營養功能聲稱對象是營養成分非產品本身，但《預包裝食品營養標簽通則》(GB28050-2011)并未對功能聲稱的相關要求進行明確，僅列舉了 23 種能量和營養成分功能聲稱的標準用語，但是食品中的能量和營養成分絕不止 23 種， 超出此范圍的營養成分如何聲稱缺乏指導原則。同時，消費者很難區分營養成分功能聲稱與保健功能，實質上保健功能是對產品整體進行聲稱，營養成分功能聲稱僅是對產品中的某一成分進行聲稱。但由于宣傳時弱化聲稱對象、突出功能性等原因，消費者往往將帶有聲稱的產品均歸位對產品整體的聲稱。換言之，消費者將帶有聲稱的產品均等同于保健食品。正因為普通食品的營養成分功能聲稱存在諸多不規范的情形，嚴重影響了保健食品產業的健康發展。
（三）食品聲稱傳播的監管手段有待豐富
廣告是消費者選擇商品的重要信息來源，也是商家擴大市場、追求利潤的重要營銷手段，但通過廣告夸大或虛假宣傳的食品聲稱，引起食品安全問題的案例不在少數。
從傳播媒介來看，隨著移動互聯網的創新發展， 紙質廣告、廣播廣告、電視廣告、網絡廣告等傳播平臺互相融合，衍生出新的傳播渠道和方式，新業態的快速發展折射出監管的滯后，如明星網紅等特殊帶貨群體利用其粉絲的信任及擁有的流量，在自身未了解產品、平臺未嚴格審核產品的前提下進行推銷，造成虛假宣傳、質量不過關等問題；又如微信衍生出的微商群體，其特點是陣地小、成本低、隱蔽性強，對產品的宣傳難以監控，使之成為夸大或虛假宣傳食品聲稱的重災區。此外，具有全球性、無形性、匿名性、及時性等多重屬性的跨境電子商務，由于其監管的特殊性，也成為虛假宣傳、非法添加的多發區。
從傳播內容來看，利用新業態夸大或虛假宣傳食品聲稱呈現點多、面廣等特點，監管難度不斷增大。一是使用極限詞。不良商家采用異體字、諧音等方式變相使用極限詞，違反《廣告法》的相關規定，利用信息不對稱，損害消費者的知情權。二是宣稱治病療效。雖然《食品安全法》明確保健食品聲稱保健功能，即使保健功能尚無法律定義，但保健食品的定義中同樣明確其不以治療疾病為目的，同時現階段普通食品能聲稱功能的僅限其營養成分而非產品本身。三是混淆特殊食品與普通食品。由于特殊食品中的保健食品能聲稱保健功能，因此不良商家往往采用打“ 擦邊球“ 的方式，將普通食品的聲稱與保健食品的保健功能聲稱產生關聯，誤導消費者。
（四）食品聲稱的相關科普工作亟需加強
從食品聲稱科普理論基礎來看，我國健康機理和營養成分的科學技術研究相對落后，營養立法、工作制度較于發達國家和地區仍處于起步建設階段，營養標準體系尚不完善，從而導致營養改善工作相對滯后，營養科普工作針對性不強。如根據相關標準，我國普通食品可進行營養聲稱和營養成分功能聲稱，聲稱的范圍多為營養素及其他營養物質的含量、功能聲稱，聲稱內容在國際上基本達成科學共識。但營養素及其他營養物質的功能聲稱與特殊食品中保健食品的保健功能聲稱存在交集卻沒有明確的區分依據，導致消費者很難分辨普通食品與保健食品。
從食品聲稱科普推廣實踐來看，一是現階段的食品安全科普工作手段和內容較為單一、缺乏互動趣味性、科普服務能力不足， 難以吸引公眾廣泛參與。2021年，上海師范大學“安全新食代”大學生科普隊選取上海市 5 個社區 320 名居民進行線下的食品安全知識- 態度-行為(KAP)調研，結果表明：社區居民對食品安全知識缺乏全面、系統且深入的了解，存在誤區，且個體差異較大。究其原因，科普活動中專業知識的講解缺乏具體生動的例子，多數百姓難以理解，即使線下的科普活動備受百姓喜歡，但是內容的持續專注度不夠，難以高效的推廣。二是需要打造專業的科普團隊和科普平臺。食品安全謠言五花八門、層出不窮，還有部分媒體的不客觀報道嚴重影響民眾的知情權、獲得知識權，若上述問題沒有得到及時解決回應，容易讓民眾造成恐慌。現階段，由于普通食品宣稱功能的情況較為普遍，推廣產品的形式五花八門，推廣產品的團隊和平臺更是魚龍混雜，打著養生保健、科普宣傳的旗號夸大宣傳銷售產品的情況時有發生，若不規范科普的內容和平臺，老百姓很難辨別其真實性和科學性。
2022年4月，國務院辦公廳印發《關于進一步釋放消費潛力促進消費持續恢復的意見》；2022 年中央經濟工作會議明確，2023 年將穩增長置于經濟工作首要位置，從改善社會心理預期、提振發展信心入手，著力恢復和擴大消費，加大宏觀政策調控力度。針對食品安全領域，建議從規范食品聲稱管理的“小切口” 入手，做好釋放消費潛力、提振消費信心的“大文章”。
（一）健全食品聲稱管理體系
宏觀層面，建議健全食品安全跨地區跨部門協調聯動機制，優化涉及食品安全工作的相關部門及職能，統籌好食品安全工作的頂層設計，加強包括食品聲稱在內的食品安全相關法規與標準制修訂工作的銜接，以及相關制度與監管工作的銜接，確保食品安全工作形成合力，加速構建統一權威的食品安全“一盤棋”工作格局。微觀層面，《食品安全法》中特殊食品的種類與《預包裝特殊膳食用食品標簽》(GB13432-2013)中特殊膳食用食品的概念模糊，不便于消費者正確認知，建議相關職能部門基于我國國情和食品產業的發展現狀，并借鑒國外有益經驗，統一法規和標準中食品的分類，從源頭規范食品聲稱，便于后續相關法規和標準的同步延伸，為健全食品聲稱管理體系、保障消費者權益奠定基礎。
（二）完善食品聲稱管理的具體制度
一方面，根據《食品安全法》對特殊食品聲稱管理的要求，建議明確保健功能的法律定義，盡快出臺保健功能評價的系統性、指導性文件，確保保健食品保健功能的申請路徑通暢，保健功能的使用科學合理；另一方面，建議借鑒 CAC 的做法，完善食品聲稱相關標準，在明確食品聲稱分類、定義的基礎上，實現營養成分功能聲稱用語的標準化，暢通補充和更新營養成分功能聲稱的渠道，保障普通食品在科學證據支撐下進行規范的營養成分功能聲稱。此外，建議利用暢通保健食品新功能的機會，對保健食品進行分級分類管理，簡化聲稱風險較低類型產品的準入門檻，做好普通食品與保健食品的銜接，確保市場上所有經科學證實、安全具有保障的產品都能找到科學聲稱的渠道。
（三）豐富食品聲稱傳播監管的手段
新業態發展過程中衍生的各類平臺是夸大或虛假宣傳食品聲稱的重災區，應重點關注并加強治理。一是壓實平臺主體責任。平臺作為其入駐商家的監管者和監督者，首先要建章立制，明確入駐商家的資質要求、實施準則及消費保障；其次建議商家在主動亮照、更新亮照的基礎上，建立登記核驗檔案，根據其經營特點，實現預防為主、風險管理、精準防控，即使出現消費糾紛也能在第一時間采取行動掌握主動；再次因商家虛假宣傳造成嚴重后果或社會影響的，建議平臺根據影響程度對商家施以嚴厲的處罰措施，并向社會公開處罰結果，向監管部門報送相關信息；最后要搭建好監管部門、商家、消費者之間的溝通橋梁，通過知識普及、建立鏈接的方式簡化消費者向監管部門投訴的渠道與方法。二是監管部門優化依法規制流程與機制。現階段，食品類別中僅保健食品和特殊醫學用途配方食品納入事前審查范圍。基于食品的特殊屬性，建議出臺食品類廣告的指導意見，做好所有食品廣告的事前監管。同時，建議統籌食品廣告的行政審查職能，有效解決食品廣告事后監管的滯后性和分散性。三是規范跨境電商等特殊渠道的監管，避免國內產品及營銷方式被過度監管，國外產品卻利用特殊渠道”隨意“流通的情況。
（四）加強食品聲稱相關的科普工作
建議通過社會共治的方式推進包括食品聲稱在內的相關食品安全科普工作。政府方面，應持續完善食品安全科普體系建設，構建品牌、平臺、改革、機制、隊伍、陣地六位一體的高質量科普服務體系，支持各方發展和推廣食品安全科普工作。企業方面，壓實食品安全主體責任，鼓勵頭部企業及有意愿的企業加大科學研究力度，與政府合作共同推進科學有效的食品聲稱體系建設，同時加強相關人員業務能力培訓，推廣營養聲稱的規范使用。發揮行業組織作用，搭建好政府、企業和消費者之間的橋梁，重點在食品營養方面加強對消費者的宣傳教育，鼓勵其關注營養聲稱，加深其對食品聲稱的認識，減少不法商家夸大宣傳、虛假宣傳的空間。